Artigo do Conselheiro Andrada: A legitimidade do pagamento do 13º salário aos agentes políticos municipais

A legitimidade do pagamento do 13º salário aos agentes políticos municipais

Antonio Carlos Doorgal de Andrada* A possibilidade de se conceder décimo terceiro salário aos agentes políticos municipais é tema controverso que tem suscitado inúmeras divergências. A matéria está longe de ser pacificada. Nem por isso prevalece a impossibilidade de argumentação segura e clara sobre o tema, tendo como base a doutrina e a jurisprudência pátrias. No âmbito da doutrina, José Rubens Costa assevera que o art. 39, 4º, da CR/88 não impede a decomposição da remuneração dos agentes políticos em mais de doze parcelas anuais, pois a figura do subsídio fixado em parcela única serve apenas para atribuir um valor numérico como remuneração do agente político, para observância de teto máximo do subsídio de todos os agentes políticos e dos servidores públicos (art. 37, XI [da CR/88] ) . Em sentido contrário, Dyllan Leandro Christofaro defende que os agentes políticos exercem mandato eletivo e não cargo ou emprego público. Seu raciocínio aduz que os agentes políticos não estão inseridos, consequentemente, nos limites do art. 39, 3º, da CR/88, não fazendo jus aos direitos sociais previstos nos incisos do art. 7º da CR/88, dentre os quais se encontra o décimo terceiro salário . No TJ mineiro há divergências acerca da matéria, tanto no controle de constitucionalidade difuso quanto no concentrado. Quanto ao controle difuso, na Apelação Cível nº 1.0693.05.034387-2/001, o TJMG manifestou-se pela impossibilidade de o agente político receber 13º salário, nos termos do art. 39, 3º, da CR/88, mas admitiu a possibilidade caso houvesse previsão em lei autorizativa. Em sentido divergente, o Reexame Necessário nº 1.0155.02.001918-0/001 (1), ao confirmar sentença proferida em Ação Civil Pública, negou vigência à Lei do Município de Caxambu (Lei nº 1.610/2002), posicionando-se, contrariamente, à concessão da gratificação natalina ao Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores daquele Município. No que tange ao controle concentrado de constitucionalidade, na ADI nº 1.0000.07.452524-7/000, foi declarada a inconstitucio (1) nalidade do art. 2º da Lei Complementar n. 026, de 04.09.2004, que institui o décimo terceiro salário ao Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais do Município de Patrocínio. Já na ADI nº 1.000008486655-7/000, o TJMG, em medida cautelar, determinou a suspensão do pagamento do décimo terceiro salário aos Vereadores da Câmara Municipal de Belo Horizonte. Todavia, o STF, na Reclamação nº 7396, suspendeu mencionada ADI, bem como os efeitos da cautelar concedida, sob o argumento de que os Tribunais estaduais não possuem competência para processar e julgar representação de inconstitucionalidade na hipótese de o dispositivo da Constituição estadual - supostamente violado por lei municipal - fizer remissão à Constituição Federal. Diferentemente das ADIs mencionadas, o TJMG, na ADI nº 1.0000.09.498295-6/000, não deferiu medida cautelar d (1) e suspensão de eficácia de dispositivos legais que regulamentam a concessão do décimo terceiro salário aos agentes políticos do Município Juiz de Fora. Analisando os julgados do STJ a respeito da matéria, verifica-seque no Recurso Especial nº 801.160/DF, no Recurso Especial nº 837.188/DF e no Agravo Regimental interposto no Recurso Especial nº 742.171/DF, o Tribunal decidiu que, a despeito de o art. 39, 3º, da CR/88 não se aplicar aos agentes políticos, a estes poderão ser conferidos direitos sociais, como o décimo terceiro salário, desde que haja expressa autorização em lei. Em pesquisa à jurisprudência do STF, pode-se observar que o Tribunal ainda não proferiu decisão definitiva de mérito quanto à extensão do direito social ao décimo terceiro salário aos agentes políticos, seja em controle difuso, seja em controle concentrado de constitucionalidade. No âmbito do Tribunal de Contas do Estado, o enunciado de Súmula nº 91 admite o pagamento do décimo terceiro salário aos agentes políticos, mediante previsão legal, aprovada na legislatura anterior para produzir efeitos na subsequente, devendo ser respeitados os limites constitucionais referentes ao total da despesa do Legislativo Municipal e ao subsídio dos Vereadores. O entendimento consolidado no enunciado continua a ser aplicado em vários julgados da Corte de Contas mineira. É, assim, pacífico na jurisprudência do TCE o reconhecimento do décimo terceiro salário como direito dos agentes políticos por força do art. 7º, VIII da CR/88. Prevalece o entendimento de que a Súmula nº 91 deverá ser mantida até apreciação da matéria em caráter definitivo pelo STF. A propósito, Alcimar Lobato da Silva leciona que: O que fica claro, pela simples leitura do dispositivo constitucional [art. 7º, VIII, da CR/88] que o direito a percepção da décima-terceira remuneração foi concedido a todos os trabalhadores e servidores públicos civis, lato sensu, alcançando desta forma os agentes políticos, até porque a leitura dos direitos fundamentais deve ser ampliativa e não restritiva. Entendo que o Estado Democrático de Direito sempre ensejará uma hermenêutica ampliativa da expressão trabalhadores, prevista no caput do art. 7º da CR/88; assim, defendo que o décimo terceiro salário deverá ser concedido aos agentes políticos. Acrescento, ainda, que o dispositivo constitucional não fez qualquer distinção, dentro da categoria dos agentes públicos, entre os agentes políticos e os servidores públicos (titulares de cargo ou ocupantes de emprego público). Este foi o entendimento do Desembargador do TJMG, Almeida Mello, cujo voto, nos autos da ADI nº 1.0000.09.498295-6/000, sintetiza com propriedade o r (1) aciocínio: (...) Considero que o acréscimo da gratificação de natal não tem caráter de adicional, abono, prêmio, verba de representação nem de outra espécie remuneratória assemelhada a esses itens (CF, art. 39, 4º). O 13º salário é conquista do trabalhador (CF, art. 7º, VIII). Os direitos sociais conquistados não devem ter recuo. É preciso, na interpretação da Constituição, ter o cuidado com o alcance que esta interpretação pode acarretar. Tenho entendido que falta sustentação à tese que está na contramão, não só dos direitos sociais conquistados, como, também, das possibilidades de alteração constitucional. A noção conceitual de agente político também não é pacífica na doutrina administrativista. Celso Antônio Bandeira de Mello e José dos Santos Carvalho Filho seguem uma linha mais restrita na conceituação da expressão, manifestando-se no sentido de que ela abrange apenas os chefes de Poder e seus auxiliares diretos, ministros e secretários estaduais e municipais, e os membros das Casas Legislativas. Contrariamente a tal posicionamento, Hely Lopes Meirelles confere maior amplitude à categoria dos agentes políticos, ensinando que estão inseridos nessa qualificação, além dos já citados, também os membros do Ministério Público (Procuradores da República e da Justiça, Promotores e Curadores Públicos); os membros dos Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros); os representantes diplomáticos e demais autoridades que atuem com independência funcional no desempenho de atribuições governamentais, judiciais ou quase-judiciais, estranhas ao quadro do serviço público . No âmbito do Estado de Minas Gerais, o governador, o vice-governador, os secretários estaduais, os membros da Assembléia Legislativa, da magistratura, do Ministério Público e do Tribunal de Contas recebem o décimo terceiro salário. No plano federal, o Presidente, o Vice-Presidente, os Ministros de Estado, os membros do Congresso Nacional, da magistratura, do Tribunal de Contas da União e integrantes do corpo diplomático igualmente fazem jus, no mês de dezembro de cada ano, à importância correspondente ao 13º salário. Ora, se não podem os agentes políticos municipais (prefeitos, secretários e vereadores) receber o benefício do 13º salário, tampouco poderão recebê-lo os demais agentes políticos estaduais e federais. Afigura-se como descabido o entendimento de que os agentes políticos municipais são inferiores em relação aos demais agentes políticos. Seria o mesmo que restabelecer a instituição do tão condenado princípio, cujas raízes remontam à era colonial, de que nem todos são iguais perante a lei, ou, ainda, o de que uns são mais iguais que os outros... O ordenamento jurídico vigente assegura de forma clara a legitimidade da concessão do décimo terceiro salário aos agentes políticos municipais, observados os requisitos constitucionais e infra-constitucionais abordados, ou seja, a existência de norma autorizativa votada na legislatura anterior, em atendimento ao princípio da anterioridade, e, no caso dos Vereadores, a observância aos limites constitucionais referentes ao total da despesa do Legislativo Municipal e ao subsídio dos Vereadores (art. 29, VI e VII, art. 29-A, caput e art. 29-A, 1º, da CR/88). ___________________________________ * Antonio Carlos Doorgal de Andrada é Conselheiro Vice-Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. É professor universitário e especialista em Direito Público e em Controle da Administração Pública